Staten sendte trygdemottakere i fengsel for å dra på utenlandsreiser, i strid med loven. Det har både EFTAs kontrollorgan ESA, og nå et regjeringsoppnevnt granskingsutvalg, konkludert. De mener uretten kan ha foregått siden 1994, da Norge gikk inn i EØS.

Per i dag er det avklart at 1643 personer er rammet av skandalen som sprakk i mediene 28. oktober 2019. Det er vurdert gjenåpning av i overkant av 80 saker med rettskraftig dom. I tillegg anslår Nav at rundt 3 000 personer har fått urettmessig stans eller avslag på en trygdeytelse. 

Granskerne slakter omtrent alle ledd i hierarkiet: Politikerne med departementet, Nav og rettsvesenet.

– Å konkludere med at «alle har skyld», fører ikke det til en ansvarspulverisering?

– Ja, det er jo en fare, men i dette tilfellet er det jo sant. Mange har hatt mulighet til å handle annerledes, sier Ingunn Ikdahl.

Ingunn Ikdahl UiO

Hun er jusprofessor ved Universitetet i Oslo med blant annet velferds- og trygderett som forskningsfelt. Hun leder juridisk fakultets forskergruppe på velferd, rettigheter og diskriminering, og er en av flere vitenskapelig ansatte jurister som har gått inn i debatten om hvordan og hvorfor trygdeskandalen kunne skje.

Vi har fått hjelp fra henne til å forstå den 300 sider lange rapporten, feil etter feil, i de ulike trinnene i statshierarkiet.

1) NAV: Forskjellsbehandlet folk og ignorerte sin egen vaktbikkje

Alle har skyld i trygdeskandalen, men det går frem av granskingsrapporten at noen har mer skyld enn andre. Nav er en av dem.

Et viktig punkt i trygdeskandalen har vært at Trygderetten, som er den instansen Navs bruker kan «anke» til om de mener seg feil behandlet av Nav, varslet om at regelverket ble feilpraktisert allerede i 2017. Nav skal rette seg etter Trygderetten, ellers må de anke saken videre til høyere domstoler. I stedet ble varslene fra retten ignorert av Nav.

– Det var hele poenget med opprettelsen av denne instansen, å ha noen som passet på Nav. Trygderettens rolle som kontrollorgan har liten mening hvis de peker på juridiske feil, uten at NAV følger det opp, sier Ikdahl.

I starten skjedde dette ved at Trygderetten stilte spørsmål ved hvordan NAV brukte reglene, men etterhvert ble uenigheten enda tydeligere.

Ved ett tilfelle omgjorde Nav et vedtak som ble klaget inn til Trygderetten, samtidig som Nav fortsatte den gamle praksisen overfor andre brukere. Utvalget karakteriserer det som «uakseptabel forskjellsbehandling».

– Det kan se ut som det først var da Trygderetten sa at de ville sende spørsmålet til EFTA-domstolen, at de virkelig ble lyttet til, sier Ikdahl.

Hans Christian Holte, som tok over som direktør for Nav etter Sigrun Vågeng. Arbeids- og sosialdepartmentet

Nav Klageinstans, som er det organet Navs brukere må gå gjennom før de får saken sin behandlet i Trygderetten, blir også sterkt kritisert i rapporten for at de ikke trykket på den røde knappen da ansatte skjønte at den omstridte lovforståelsen også omfattet folk som ble sendt i fengsel:

Ved ett tilfelle i 2018, der Nav ville ta en sak de tapte i Trygderetten til lagmannsretten, er det klart for utvalget at minst én sentral ansatt i Nav Klageinstans var oppmerksom på en sak av denne typen kunne være en potensiell straffesak dersom de også ble fulgt opp av Nav Kontroll.

Utvalget har likevel ikke funnet spor av at dette er formidlet i klartekst, verken til direktoratet eller departementet, eller til Nav Kontroll.

Sistnevnte enhet består av et hundretalls personer som til daglig jobber med å forebygge og avdekke trygdesvindel. Heller ikke der var det noen som reagerte.

Granskerne slakter Navs interne håndtering, om mener kulturen i etaten preges av «mangel på varslingskultur, ansvarspulverisering og en uakseptabel mangel på proaktivitet. Dette er et lederansvar, og bør ikke skyves over på enkeltmedarbeidere». Lederne for de ulike instansene i Nav står til stryk: På tross av at de sitter i samme ledergruppe, har de «ikke evnet å koordinere håndteringen av saken», skriver granskerne.

Utvalget er juristtungt: Fem av sju granskere har bakgrunn som jurister. En annen er utdannet sosialøkonom, og den siste er brukerombud. På spørsmål om hvorfor Nav ikke reagerte på Trygderettens varsler, sier Ikdahl at det er vanskelig for en jurist å bedømme.

– Det hadde vært interessant om det satt personer med andre fagbakgrunner i utvalget, som kunne se på hvilket klima det har vært i Nav og andre instanser, for eksempel for å vurdere hvordan ulike instanser legger til rette for kritiske spørsmål og uenigheter innad.

Granskningsutvalgets leder, Finn Arnesen. Arbeids- og sosialdepartementet

2) Trygderetten: Også vaktbikkja sviktet

Trygderetten har fått «æren» for å påpeke feilpraktiseringen.

I granskningsrapporten kommer det imidlertid frem at dette ikke var noen etablert oppfatning i Trygderetten, selv etter klageinstansen varslet om feilpraktiseringen: 

Selv etter flere prinsipielle avgjørelser, som også viste til hverandre, fikk Nav medhold for sitt syn i noen saker i Trygderetten utover i 2017 og 2018. Det som går igjen i sakene er at Nav ikke tar opp om de to motstridende lovene har betydning for saken – og derfor gjør ikke Trygderetten det heller i klagebehandlingen.

Det mest slående eksempelet er en klagesak som behandles to måneder etter Trygderetten har påpekt feilen: Nav argumenterer igjen for at Folketrygdloven har forrang foran EØS-reglene, og Trygderetten vurderer ikke Navs påstand.

3) Politikerne: Var mer opptatt av å ta folk enn å sikre deres rettigheter

Granskningsutvalget har ikke funnet grunn til å tro at det er gjort noen bevisst feilstyring, men konkluderer med at «den politiske oppmerksomheten har vært rettet mot effektivisering av etaten og hindring av trygdemisbruk, og ikke mot å klargjøre de rettighetene medlemmer av folketrygden har etter EØS-avtalen». Dette har gjenspeilet seg i arbeidet med loven.

I klartekst: Fokuset politisk og i byråkratiet har vært å «ta folk», mer enn å sikre at de får det de har rett til.

Ikdahl kaller det en viktig kritikk, og mener det er grunn til å se på hvordan det politiske klimaet har påvirket byråkratiet. Hun fremhever at byråkratene har en utfordrende rolle: De skal gjøre jobben sin med faglig nøytralitet, men samtidig skal de også gjøre det mulig for politikerne å gjennomføre den politikken de er valgt på.

– Når trygdemisbruk har vært så vektlagt politisk, blant annet med krav om hvor mange saker Nav skal anmelde i året, så styrer det fokuset i den retningen. Politikken er med på å forme hva som havner i blindsonen, sier professoren.

Arbeids- og sosialminister Thorbjørn Røe Isaksen (H). Arbeids- og sosialdepartementet

4) Regjering: Har ikke diskutert temaet – noen gang

Et sentralt spørsmål i Nav-skandalen har vært «hva visste regjeringen»?

Innsyn skjedde ikke uten motstand: På nyåret gikk debatten høyt om hvorvidt Stortinget kunne kreve innsyn i Regjeringsadvokatens interne råd til regjeringen. Daværende Arbeids- og sosialminister Anniken Hauglie nektet innsyn, og begrunnet det med at det er «fast praksis» at det ikke gis innsyn i Regjeringsadvokatens vurderinger, og at disse heller ikke oversendes Stortinget.

Ikdahl var blant ekspertene som sa at jo, det kan Stortinget kreve, og mente dette ville være «den eneste måten å klarlegge de reelle ansvarsforhold på, slik at eventuell uberettiget mistanke kan avkreftes». Regjeringsadvokat Fredrik Sejersted gikk ut mot jusprofessorene som regjeringens våpendrager og argumenterte mot innsyn i rådene han hadde gitt.

Regjeringsadvokat Fredrik Sejersted. Tora Lind Berg

Granskingsutvalget fikk innsyn i regjeringsnotater fra regjeringer helt tilbake til Bruntlands siste regjering. Det ble faktisk laget en egen lov som skulle sikre at utvalget fikk tilgangene det trengte.

Granskerne ble overrasket: Spørsmålet om det er lov å ta med syke-, pleie- og arbeidsavklaringspenger til EU-land, og hvorvidt EØS-reglene eller den norske folketrygdloven gjelder, har tilsynelatende ikke blitt diskutert i noen regjeringer. Regjeringsadvokaten fikk ikke spørsmål om å vurdere dette før i fjor høst.

Skiftende regjeringer har utredet, diskutert og vurdert ulike tiltak for å motvirke at norske velferdsytelser utbetales til utlandet, men oppmerksomheten har da vært rettet mot personer som bor i utlandet.

Utvalget tror det skyldes at problemstillingen med utenlandsreiser i mange år ikke ble sett i forvaltningen. Da er det ikke overraskende at det heller ikke har havnet på regjeringens bord, mener granskerne. Utvalget bemerker at det likevel er underlig at dette ikke ble sett, siden debatten om trygdeeksport har vært så mye oppe i offentligheten.

5) Departementet: Hadde flere muligheter til å skjønne hva som foregikk

Departementet hevder at de hadde reagert dersom de hadde kjent til hvordan loven ble praktisert i Nav. Det skulle og kunne de ha skjønt ved flere anledninger, mener granskerne.

  • 1997: En ny folketrygdlov ble laget i Norge. I prosesser hvor man gir nye lover og utformer nye regler brukes mye tid og oppmerksomhet på å diskutere detaljene i reglene. Spørsmålet om EØS-lover vs norske lover ble imidlertid ikke diskutert overhodet.
  • 2008: Ordningen med arbeidsavklaringspenger ble etablert, hvor man slo sammen en del tidligere ytelser. Da ble paragraf 11-3 i Folketrygdloven vedtatt, den som sier at man må være i Norge for å få trygdeytelser. Heller ikke da ble diskutert nærmere hvilken betydning EØS-retten hadde.
  • 2017: Reglene for arbeidsavklaringspenger ble strammet inn. Det gjaldt fra 2018, men ble vedtatt våren 2017. Innstrammingen ble utarbeidet samtidig som man jobbet med en stortingsmelding som tok for seg trygdeeksport. Likevel klarte ikke myndighetene å sette de to arbeidene i sammenheng.

I forbindelse med lovendringene brukte departementet altså mye tid på å se på hvilke regler som skulle gjelde. Likevel ble ikke forholdet til EØS-reglene diskutert, og de ble ikke gjort synlige i lovteksten. Det ble bare vist til EØS-reglenes forrang helt i starten av hvert lovkapittel. Utvalget skriver at departementet «forutsatte at Nav gjennom sine rundskriv («lov-guider» til saksbehandlere, journ.anm.) gjennomførte regelverket på en tilstrekkelig klar og forutberegnelig måte».

– Ved å gjøre det på den måten har man skjøvet alle de vanskelige spørsmålene utover og nedover i systemet. Den enkelte saksbehandler har måtte ta stilling til disse spørsmålene, i stedet for at det er lovgiver og departementene som har avklart det, kommenterer professor Ikdahl.

– Hvis man hadde tatt den debatten i offentligheten, så kunne man fått en skikkelig heftig debatt om EØS, på linje med Acer og andre EØS-debatter?

– Ja det kunne det nok blitt. Men det er det som er styrken med å ta debatten: Man får belyst mulige feil og mangler. Det er mye mer ubehagelig å oppdage spørsmålene langt på overtid.

– Hvorfor snappes dette opp i enkelte debatter om implementering av EØS-lover, men ikke i andre? 

– Det er lett å tenke at det handler om hvilke interesser som står på spill. De som sitter i andre enden av denne loven har ikke store ressurser, de har ingen fag- eller interesseorganisasjoner som sitter og graver i dette. For en som mottar ytelser fra NAV uten å være jurist, er det nesten umulig å se hvordan EØS-retten kan gi rettigheter. Selv om de slår opp i folketrygdloven, er dette usynlig.

Staten må med andre ord bli flinkere til selv å hyre en «djevelens advokat» i lovarbeid.

– Der det er bred konsensus, kan det være ekstra god grunn til å stille spørsmål. Når alle retter blikket i en og samme retning, øker nettopp faren for blindsoner, sier Ikdahl.

  • Oppdatering 12. august kl 10.30: Artikkelen er tilføyd en setning om at det ble opprettet en egen lov for å gi granskingsutvalget nødvendig innsyn til å utføre sitt arbeid. Dette for å tydeliggjøre at åpenhetsstriden vinteren 2020 handlet om Stortingets innsynsmuligheter, ikke granskingsutvalgets.

Nå satser vi!

Rundt 1500 av dere har valgt å støtte Filter hver måned og få vårt nye magasin i posten. Takk! Vi ønsker nå å utvide vår redaksjon med en ny journalist, og det er her du kommer inn.

Når vi når 2000 månedlige støttespillere vil vi ansette en journalist som skal dekke helse og vitenskap på Filter-måten. Det betyr at du kan være med å ansette den journalisten samtidig som du får Filter på papir!

For 100,- kroner i måneden får du Filter Magasin rett hjem i postkassa 11 ganger i året. Ønsker du å donere årlig koster det 900,- kroner. Bare klikk på et av valgene under så blir det hele gjort med Vipps. Samtidig godtar du våre kjøpsvilkår.

Bli abonnent i dag, og hjelp oss nå målet! Om du allerede er abonnent og verver en venn sender vi deg en Filter t-skjorte som takk. Alt du trenger å gjøre er å få din venn til å sende oss en mail så sender vi den til deg.

Du kan også støtte Filter ved å vippse et valgfritt beløp til 514053. Les mer her. 

Meld deg på Filters nyhetsbrev

Det er gratis og inneholder en forklaring av det Filter-journalistene mener er dagens viktigste nyhetssaker i inn- og utland. Ellers som for eksempel forlegger og forfatter Anders Heger sier det: «Filter Nyheter har det suverent beste grepet om hvilke nyheter som teller, og hvilke som er unødig støy». Meld deg på her.

Stjel artiklene våre

Filter Nyheter vil gjerne at du, helt gratis, republiserer våre artikler og tegninger/grafikker. Grundig, faktaorientert journalistikk har aldri vært viktigere.

Alt du trenger å gjøre er å sende e-post til [email protected] der du informerer om hvor innholdet skal publiseres. Vi svarer deg så fort som mulig. Les mer her.